מעמדו החוקי כיום של הנציב

כיום, מעמדו של נציב הציבור למקצועות רפואיים והגדרת סמכויותיו נובעים משני מקורות נורמטיביים: סעיפי חקיקה ונוהל פנימי.

סעיפי חקיקה

מקורות החקיקה כוללים את סעיף29 א(3) לפקודת בריאות העם, 1940, אשר קובע את סמכות הנציב לברר נסיבות של אירוע חריג במוסד רפואי וכן בסעיף 21(א)(3) לחוק זכויות החולה, תשנ"ו-1996, אשר קובע את  סמכות הנציב להקים ועדות בדיקה.

סעיף29 א(3) לפקודת בריאות העם קובע שכאשר הגיעו לשר הבריאות ידיעה או תלונה לגבי טיפול רפואי שניתן לחולה, אזי יש לערוך בדיקה בעניינה על ידי רופא ממשלתי שהוסמך לעניין זה על ידי שר הבריאות.

בפועל, שר הבריאות הסמיך, בין היתר, את נציב קבילות הציבור למקצועות הרפואה לשמש כאותו רופא ממשלתי ולטפל בבירור התלונה, באמצעות איסוף המידע העובדתי הרלוונטי לה וקבלת החלטה לגביו. 

סעיף 21(א)(3) לחוק זכויות החולה, תשנ"ו-1996 קובע שמנכ"ל משרד הבריאות או מי שהוא הסמיך רשאים למנות ועדות בדיקה לצורך טיפול בתלונה לגבי טיפול רפואי.

בפועל, מנכ"ל משרד הבריאות הסמיך את הנציב למנות ועדות בדיקה, ולהכריע בתלונה בהתאם לממצאיהן ומסקנותיהן.

נוהל פנימי

מדובר בנוהל פנימי מתאריך לא ידוע שהוציא הנציב בשם נוהל פעילות ועדות בדיקה המתמנות על ידי נציב תלונות הציבור, אשר עוסק בחברי ועדת הבדיקה, מרַכז הוועדה, סודיות פעולותיה, בדרכי עבודתה, דוח הסיכום שלה וזכויות הנבדק.

ברם, דו"ח מבקר המדינה לשנת 2011 קבע כי המצב המשפטי הקיים כיום איננו מסדיר באופן מספק את מלוא תחום פעולתו של הנציב וכי אין בו התייחסות לסמכויות הנציב וחובותיו. 

על רקע יזם משרד הבריאות את תזכיר חוק לתיקון פקודת בריאות העם (נציב קבילות הציבור למקצועות הרפואה), תשע"ז-2017.

מטרת תזכיר החוק הנה לאפשר לנציב לבדוק את התלונות שנוגעות לטיפול רפואי באופן עצמאי וללא כל מעורבות או תלות בגורמים של משרד הבריאות ובכך לשפר את מערכת הבריאות בארץ ואמון הציבור בה.

עיקרי הוראות תזכיר החוק

תזכיר החוק מציע בעיקרו להוסיף סעיף 37 לפקודת בריאות העם, אשר כולל הוראות שונות שמסדירות את סמכויותיו של הנציב לבירור תלונות ואירועים שנוגעים למתן טיפול רפואי.

המדובר בהוראות שקובעות את כשירותו של הנציב, דרכי מינויו, דרכי עבודתו, סמכויותיו ושמירת זכויותיהם של הגורמים המעורבים, מתלוננים ונילונים כאחד.

בנוסף, תזכיר החוק מציע גם לבצע מספר תיקונים עקיפים בסעיף 21 לחוק זכויות החולה וזאת על מנת להשלים את הגדרת הסמכויות של הנציב ושל גורמים מקבילים לבדיקת תלונות שנוגעות לטיפול רפואי.

עיקרי הוראות תזכיר החוק

חובת מינוי, כשירות ותנאים למינוי

תזכיר החוק קובע את עצם החובה למנות את הנציב, וכי על הנציב להיות עובד מדינה שהנו אזרח ישראלי, רופא מומחה, ותיק ומנוסה, ללא עבר פלילי או משמעתי רלוונטי.

תנאים אלו נועדו להבטיח מינוי אדם בעל שיעור קומה, יושרה וניקיון כפיים, ברמה מקצועית גבוהה, שדעתו תהיה מקובלת על הציבור ועל הגורמים המטפלים, וזאת על מנת להביא להעלאת אמון הציבור ובעלי המקצוע בתחומי הבריאות בנציב ובמשרד הבריאות.

תקופת כהונה

תזכיר החוק מבקש לקצוב ולהגביל את תקופת הכהונה של הנציב לשתי קדנציות בלבד, של חמש שנים כל אחת וברצף.

הגבלת הכהונה נדרשת על מנת על שמירת היותו של הנציב בלתי תלוי, וכך שהוא יוכל לבדוק את תלונות ללא פניות ומשוא פנים.

פקיעת כהונה

נכון להיום לא קיימים כללים ספציפיים בדבר לפקיעת כהונת הנציב וסיום שירותו, ועל כן פקיעת כהונתו כפופה כיום לכללים הרגילים הנהוגים בשירות המדינה, ולשיקול דעתו של הממונה על הנציב במקרים בהם עלולה להיפגע יכולתו לבצע את תפקידו ללא תלות.

לפיכך, תזכיר החוק מציע לקבוע את המצבים בהם תפקע כהונת הנציב או שהוא יחדל לכהן בתפקיד, ובפרט לקבוע מנגנון להעברתו מתפקידו אשר יחזק את אי-תלותו בגורמי המשרד, לרבות על ידי קביעת חובת היוועצות של מנכ"ל משרד הבריאות עם היועץ המשפטי לממשלה בטרם החלטה להעביר את הנציב מתפקידו.

עצמאות

תזכיר החוק קובע במפורש כי על הנציב וכל עובדי הנציבות להפעיל את שיקול דעתם באופן עצמאי, וכי אין עליהם כל מרות במסגרת בירור תלונה אלא מרותו של הדין בלבד.

הגשת התלונה

תזכיר החוק קובע שכל אדם רשאי להגיש תלונה, בעצמו או באמצעות בן משפחתו או בא כח, על מעשה או  מחדל של בעל מקצוע בתחום הבריאות או של מוסד רפואי, בכל עניין הנוגע להתנהגותו של בעל המקצוע או התנהלותו של מוסד רפואי שלדעתו פגעו בזכותו לקבלת טיפול רפואי נאות או המהווה עבירת משמעת.

חזקת ויתור על סודיות רפואיות

במהלך השנים התפתח נוהג, שגם עוגן בחוזר מינהל הרפואה מס' 15/2003, לפיו רואים מטופל שהגיש תלונה כמי שהסכים לוותר על הסודיות הרפואית שלו לגבי המידע הנחוץ לשם בירור תלונתו.

בהתאם לכך קובע תזכיר החוק  חזקה לפיה יראו את המתלונן כמי שהסכים למסירת המידע שנחוץ לצורך בירור תלונתו, ולרבות לשם העברתו לנילון. במידה והמתלונן יתנגד לכך מראש, יהיה הנציב רשאי שלא לברר את תלונתו.

העברת התלונה לגורם מוסמך אחר

במידה והנציב יסבור שהתלונה שהוגשה אליו אינה בתחום סמכותו אלא בתחום סמכותו של גורם אחר, יהיה עליו להעביר את התלונה לאותו הגורם לשם המשך הבירור על ידו ולהודיע על כך למתלונן.

סמכויות ודרכי בירור

במידה והנציב יסבור שיש מקום לבדיקת התלונה, הוא יהיה רשאי לברר אותה בכל דרך שהוא יראה לנכון, לרבות באמצעות מינוי ועדת בדיקה לפי הוראות חוק זכויות החולה, או קבלת חוות דעת של מומחה או יועץ, שמיעת המטופל לשם התרשמות באופן בלתי אמצעי מתלונתו ויישום כלים גישוריים מול הצוות המטפל.

הנציב יהיה רשאי גם לכלול נציג ציבור, רצוי בעל ניסיון בהליכי גישור או מומחיות בתחום האתיקה או תחום אחר הראוי לעניין, במסגרת ההליכים המתקיימים בנציבות, וזאת במקרים בהם קיימת לדעתו חשיבות ציבורית מיוחדת או שתהא בכך תרומה לבירור המקרה.

בהתאם לכללי הצדק הטבעי, יהיה הנילון זכאי לשמוע את הטענות המופנות כנגדו ולקבל הזדמנות להשיב להן לפני ההכרעה בתלונה.

הנציב יהיה רשאי לשמוע כל אדם אם ראה תועלת בדבר, להזמין כל אדם הנוגע בדבר להופיע בפניו, ולדרוש מכל אדם הנוגע בדבר להמציא לו כל  מידע ומסמך שעשויים לדעתו לעזור בבירור התלונה.

במסגרת בירור התלונה לא יהיה הנציב או ועדות הבדיקה שהוא מינה כפופים להוראות שבסדר דין או בדיני הראיות, למעט ההוראות הנוגעות לחסינות עדים וראיות חסויות כאמור בסעיפים 44 עד  48וסעיף 51 לפקודת הראיות [נוסח חדש], תשל"א-1971.

עוד בנושא: היבטים משפטיים בחייו המקצועיים של הרופא

הפסקת בירור תלונה

הנציב יהיה רשאי להחליט שלא לפתוח בבירור תלונה או להפסיק בירור שפתח בו, אם נוכח שהעניין נשוא התלונה בא על תיקונו ובירורו מוצה, או שהמתלונן ביטל את תלונתו ואין צורך בהמשך בירורה, או אם התלונה נבדקה על ידי גורם מוסמך אחר או הועברה לבדיקתו, או שעקב הזמן שחלף מאז האירוע לא ניתן לבררו, או מנימוקים אחרים שיירשמו.

במקרה כזה, יהיה על הנציב להודיע על החלטת הפסקת הבירור למתלונן, לנילון, למעסיק של הנילון ולציין את הנימוקים לכך.

יחד עם זאת, הנציב יהיה רשאי לחדש בירור שהופסק במידה ויובאו בפניו ראיות חדשות מספקות.

תוצאות הבירור

על הנציב למסור את ממצאי ומסקנות הבירור שנערך על ידו למטפל ולמטופל הנוגעים בדבר ולאו דווקא למתלונן, וזאת במידה והמתלונן אינו המטופל שרלוונטי לעניין.

במידה והנציב מוצא לנכון, היא יהיה רשאי למסור את ממצאיו, מסקנותיו והמלצותיו גם למעסיק של הנילון. כמו כן, על הנציב למסור למנכ"ל משרד הבריאות ממצאים, מסקנות, וההמלצות שלדעתו הנן בעלות משמעות מיוחדת.

במידה והנציב מצא שיש מקום לבחון פתיחה בהליך משמעתי כנגד בעל מקצוע בתחום הבריאות, הוא יהיה רשאי להמליץ על כך בפני הגורם המוסמך להגיש קובלנה כנגד בעל המקצוע.

בנוסף, הנציב יהיה רשאי להמליץ לגורם המוסמך לפי העניין לנקוט באמצעים לתיקון הליקויים שמצא, בדרך ובמועד שימליץ עליהם, ובכלל זה פעולות להדרכה או אמצעים מינהליים או מקצועיים מתאימים אחרים.

במידה והנציב המליץ כאמור, יהיה על הגורם המוסמך לדווח לו על הפעולות שננקטו.

ערעור על החלטת הנציב

ניתן להגיש ערר על החלטות הנציב בפני בית המשפט לעניינים מינהליים.

שמירת הזכות לסעדים

ממצאיו, מסקנותיו, והמלצותיו של הנציב בעניין תלונה אין בהם כדי למנוע מהמתלונן או מאדם אחר להשתמש בזכות או לבקש סעד שהוא זכאי להם. במידה שנקבע לכך מועד בחיקוק, לא תהיה בהגשת התלונה ובירורה עילה להארכת אותו מועד.

הגבלת קבילות

ממצאיו, מסקנותיו, והמלצותיו של הנציב בעניין תלונה, או כל מסמך אחר שהוא הוציא או הכין במילוי תפקידו, או כל מסמך שהוכן במיוחד עבור תהליך הבירור בפניו, לא ישמשו ראיה בהליך משפטי למעט הליך פלילי, או בהליך משמעתי למעט הליך שנפתח בידי הגורם המוסמך במשרד הבריאות להגיש קובלנה משמעתית כנגד בעל המקצוע.

תפקיד הנציב הנו לשמש גורם מקצועי ובלתי תלוי, אשר הפועל לשם לימוד, קידום, ושיפור מערכת הבריאות, וזאת הן מבחינה מערכתית והן פרסונאלית.

לשם מיקוד פעילות הנציב במימוש מטרות אלה בלבד, קובע תזכיר החוק כי מסקנותיו וממצאיו של הנציב לא יהיו קבילים כראיה בהליכים משפטיים אחרים, למעט בהליכים פליליים והליכים משמעתיים שנפתחו כנגד הנילון בהמלצת הנציב.

זאת בשונה מהמצב הקיים כיום, לפיו ממצאים ומסקנות של ועדת בדיקה שמונתה על ידי הנציב יכולים לכאורה לשמש כראיה בהליך משפטי או משמעתי, ואף להוות מעין חוות דעת מומחה או הודאת בעל דין, על אף שהם לא כוונו להיות כאלה.

הסיבה לכך הנה שנמצב הקיים מחבל ביכולתו של הנציב לבדוק תלונות באורח בלתי תלוי ואובייקטיבי, ומקשה על יכולתו לקבל חוות דעת מומחים או למנות מומחים מתאימים לוועדות הבדיקה, הואיל והם עלולים להידרש להעיד על חוות דעתם במסגרת ההליכים המשפטיים גם אם הדבר מנוגד לרצונם.

יצויין כי כלל זה לגבי ממצאי ומסקנות הנציב כלל זה הנו בדומה להוראה הקבועה ביחס לדו"חות מבקר פנים וכן ביחס לדו"חות, חוות דעת ומסמכים שהוכנו על ידי מבקר המדינה.

הגשת דו"ח שנתי

על הנציב להגיש מדי שנה דו"ח שנתי לשר הבריאות ולמנכ"ל משרד הבריאות על התלונות שהוגשו בפניו, וזאת ללא פרטים מזהים של מטופלים ומתלוננים או פרטי מוסדות רפואיים ומטפלים.

על המשרד לפרסם את הדו"ח לציבור תוך 30 יום לאחר הגשתו במסגרת אתר האינטרנט של משרד הבריאות.

הדו"ח יתייחס לדרך הטיפול של הנציב בתלונות ותוצאות בירורן, לרבות החלטותיו לגבי ליקויים שהתגלו והמלצותיו לתיקונם.

חובת שמירת סודיות

הנציב וכל אדם אחר שבעזרתו הוא מבצע את תפקידיו חייבים לשמור בסוד כל ידיעה שהגיעה אליהם עקב עבודתם, לא לעשות בה שימוש ולא לגלותה לאחר, אלא לשם ביצוע תפקידיהם והכל למעט מידע ונתונים שאינם חסויים או סודיים על פי כל דין.

שמירת דינים וסמכויות

תזכיר החוק מבהיר כי אין בהוראותיו כדי לגרוע מסמכויות מנכ"ל משרד הבריאות למנות ועדת בדיקה לפי סעיף 21(א)(3) לחוק זכויות החולה, או מסמכויות הבדיקה של הרופא הממשלתי לפי סעיף 29א לפקודת בריאות העם, או מכל תפקיד או סמכויות אחרות שנקבעו לכל גורם אחר לפי הוראות כל דין.

לדוגמא, מדובר בסמכויות נציב קבילות הציבור לפי חוק ביטוח בריאות ממלכתי או נציב תלונות הציבור במשרד מבקר המדינה.

חובת הודעה לנציב על פיטורי עובד בנסיבות מסויימות

תזכיר החוק מחייב את המוסדות הרפואיים להודיע לנציב על כך שפיטר בעל מקצוע בתחום הבריאות או שהוא הורשע בהליך משמעתי פנימי וזאת בגין כל אחד מהנושאים הבאים: עבירות מין והטרדה מינית, פגיעה בקטין או חסר ישע ופגיעה בחיי אדם.

קראו עוד בנושא: איך אפשר להתמודד מול העליה במספר תביעות הרשלנות רפואית?